中央企业集中采购的内部控制设计

【摘要】在国资委提出加快构建中央企业内部控制体系的大背景下，论文作者作为本单位内部控制体系建设工作的参与者，两年来，对本单位及其他中央企业的采购内部控制进行了重点研究，详细论述了采购过程中调研、比价、签约和验收等四个采购环节内部控制的设计要点，提出了加强中央企业采购内部控制的思路与方法。【作者】蒋文欣，中国电子科技集团公司第五十四研究所

一、问题的提出

2012年5月10日，国资委、财政部发布了《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》（国资发评价【2012】68号），中央企业加快了内部控制体系建设的步伐。其中，采购领域的内部控制无疑是中央企业内部控制体系建设的一个重要组成部分。

近年来，我国中央企业采购人员职务犯罪呈逐年上升趋势，多数是由于在采购过程中索取、收受回扣。采购人员的职务犯罪往往导致采购价格虚高，造成国有资产的大量流失，严重影响企业的经济效益。比如：一个中央企业采购部门的负责人曾花费企业178万元采购一批物资，从中得到了几十万元的回扣。当他案发后，经过评估这批物资仅价值十几万元。那么，中央企业采购内部控制的主要问题在哪里？

二、中央企业采购内部控制存在的问题

从微观的角度，我国虽然也存在一些采购内部控制完善、管理水平较高的中央企业，但是毋庸讳言，目前多数中央企业采购内部控制不完善，运作不规范。主要表现在：

(1)采购权分散，企业内部很多部门均有大小不等的采购权。

(2)各部门采购各自为政，包办采购全过程。

(3)采购决策（包括供应商的选择、采购价格的确定等）随意性大，暗箱操作，缺乏刚性制约。

(4)对采购行为缺乏有效监督。

三、科学设计采购内部控制的必要性

为了规范中央企业的采购行为，阻塞采购过程中的漏洞，以降低采购成本，提高经济效益，防止职务犯罪的发生，同时挽救一批从事采购工作的干部职工，就必须对采购内部控制进行科学设计。那么，如何设计中央企业采购内部控制，有效避免国有资产的流失呢？

四、中央企业采购内部控制的设计思路

采购的重点在于采购决策，即如何确定从哪一家供应商采购，以什么价格采购。科学的采购决策应避免采购决策权过分集中、随意性大、透明度低、缺乏有效制约等问题。

按照市场营销学理论对企业购买行为的分析，参与企业购买决策过程的人员有五种：使用者、影响者、采购者、决定者、信息控制者。因此，应明确以上人员在采购过程中的职责、作用及相互关系，使他们能各司其职、相互制约。这样，就能够避免采购决策权集中于个别人手中。

对采购决策过程要通过比价的过程来实现。比价的原理就是采购者通过一定的方式使潜在供应商展开市场竞争。在市场竞争过程中，潜在供应商会倾向于向采购者展示质量更好的商品、提出更加优惠的价格以赢得采购合同。采购者通过比价，选择质量满足要求、价格合理的商品。对比价过程要制定刚性程序，减少采购决策的随意性。在这样的思路下，理顺采购程序，建立完善采购管理内控制度，同时还要建立采购监督内控制度，对采购程序进行监督，对采购结果进行评价。从理论上讲，如果通过改进采购管理内控制度，供应商的选择更加科学，采购价格更加合理，避免了采购价格虚高，供应商没有了超额利润，也就缺少了回扣、贿赂的动力和经济来源。发生在采购过程中的种种问题也就迎刃而解了。

五、建立全新的采购制度—集中采购

(一)集中采购的设计思想

集中采购首先要将分散的采购权（尤其是批量采购权）适当集中，由统一的采购部门按照统一的采购制度、操作规范实施采购行为。为了避免采购决策权集中于个别人手中，减少决策的随意性导致不正当行为的发生，要将集中采购按照采购过程分解为调研、比价、签约、验收四个环节。每个与采购相关的人员只能参加其中一个或几个环节（但不能参加所有环节）的工作，以形成采购人员岗位适度分离，相互牵制的局面。简单地说，就是任何人在采购过程中都不能拥有绝对的权力。

(二)集中采购四个环节内部控制要点概述

1、调研

调研就是要了解采购商品的市场行情，以便选择潜在供应商。应按商品类别建立合格供方名录制度。该环节的内部控制要点如下：

(1)由使用部门的技术人员、采购部门及相关部门人员分别对潜在的供应商进行充分调研，写出调研报告。

(2)要明确合格供应商的标准。

(3)由采购部门整合各方调研信息，根据标准确定合格的潜在供应商，建立合格供方名录，并实行动态管理。

(4)合格供方名录中要有足够多的潜在供应商。潜在供应商的数量应足以反映货源市场的整体情况，并满足比价的需要。

(5)除有保密要求的商品外，合格供方名录应适当公开，即在与该商品采购相关的部门范围内公开。

(6)调研人员要对调研的真实性负责。

2、比价

比价过程是采购决策的实现方式，是采购过程的核心环节。应当坚持通过潜在供应商之间适度有序的市场竞争，由市场竞争形成价格的原则；坚持比质比价，质量与价格相统一的原则；要考虑供货期是否满足需求；还要综合考虑付款方式、运费等发生的资金成本，以避免低价格、高费用的情况。该环节内部控制要点如下：

(1)应当优先采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价等采购方式使潜在供应商之间展开市场竞争，择优确定供应商及采购价格。

(2)应当制定合理、完善的采购管理内控制度，明确规定每种采购方式的适用条件、操作程序。内控制度要有足够的刚性，以避免比质比价过程的随意性。

(3)应当建立一个由采购部门、使用部门及其他相关部门参加的类似价格委员会的机构。由该机构根据采购管理制度和采购商品的具体情况（品种、质量、价格等）选择比价方式，控制比价过程，确定最终的供应商及采购价格。

(4)参加比价过程的人员不是一成不变的。

(5)参加比价过程的人员在比价过程前不应在任何场合以任何形式接触潜在供应商。

(6)参加比价过程的人员名单在比价过程结束前应当保密。

(7)对仅有单一潜在供应商的采购应当经过高级管理层的批准，以加强控制，确保单一来源采购不被滥用。

3、签约

签约过程是通过法律认可的方式确认采购决策的结果，避免不利于本企业条款的出现。该环节内部控制要点如下：

(1)由企业法律顾问负责采购合同的审查，强化合同的内部审查机制。

(2)应建立合同管理员的法律培训机制。

4、验收

应当由独立的质量检验部门对采购的商品进行质量检验或验证。该环节内部控制要点如下：

(1)质量检验部门在机构设置上应保持对采购部门的相对独立性。

(2)采购的商品未经质量检验，不能办理入库和结算手续。

(3)建立质量检验人员持证上岗及继续教育制度。

(4)质量检验人员应当按照标准进行检验，并对检验结果承担责任。

综上所述，采购内部控制设计就是要强调两个方面：一方面，强调对采购权力的分解，避免权力过分集中；另一方面，强调采购决策的刚性程序，避免决策的随意性。

六、建立采购监督体系

在建立采购内部控制的同时，还需要建立和完善相应的监督体系。目前，有些中央企业的内部审计部门经过不断探索形成了物资采购比价审计这一新的审计类型，从而实现了对采购行为监督的制度化，为采购管理内控制度的贯彻执行提供了有效保证。比价审计分为以下两种模式：

一是对采购程序进行审计监督，即采购行为是否符合采购管理内控制度的规定。这种审计模式直接促进采购程序的规范性，进而间接促进采购结果的合理性。

二是通过广泛收集采购商品的价格信息，在掌握充分的价格信息情况下对采购结果进行直接评价，企业根据审计评价意见对采购责任人给予奖励或惩罚。

以上两种比价审计模式均有待进一步探索。

最后需要说明的是：中央企业的具体情况是各不相同的，只有将集中采购内部控制的设计思想与本单位采购具体情况相结合，综合考虑管理成本和效益，在实践中不断总结经验，敢于制度创新，才能形成一套适合本单位自身的采购内部控制。