食品安全问题的表现、本质及原因

随着食品安全问题的不断出现，社会各界纷纷展开了对食品安全问题的讨论。为了解决食品安全问题，社会各界也做出了不懈的努力。尤其是政府部门，为适应食品安全监管体制改革的需要，增加食品安全监管的科学性和有效性，切实保证食品安全，保障人民群众身体健康和生命安全，国务院决定将《食品安全法》修订工作列入2013 年立法计划，并面向社会围绕《食品安全法》修订内容开展征集意见活动；随后，为进一步加强食品添加剂生产许可工作，根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》（国家质检总局令第130 号），国家食品药品监督管理总局在2013 年10 月21 日发布关于指定并公布食品添加剂氨水等产品生产许可检验机构的通知，指出检验机构在承担生产许可检验工作中，应当严格遵守规定。

可见，中国食品安全问题已引起社会各界广泛关注，治理力度也在不断加大。然而，当前依然存在众多安全隐患，食品安全问题也出现一些新表现，治理难度不断加大。从企业层面看，一是群体性食品安全责任缺失现象严重。众多食品安全问题已不再是个案问题，由于利益驱动和联结，食品安全问题已经出现集群式、行业性发展趋势。例如“地沟油”业已形成一条完整的“灰色”产业链。二是“一多一大一差”现象突出。“一多”是“问题种类多”，农用化学品残留、重金属污染、添加剂超标使用和非法滥用、微生物污染等食品安全问题层出不穷，屡屡触犯食品安全的底线；“一大”是“治理难度大”，食品安全问题的形成原因复杂多样，无法准确、快速地发现导致问题的关键原因是食品安全治理的主要障碍；“一差”是指“治理效果差”，针对食品安全问题，政府及其他参与者虽已采取诸多治理措施，但治理效果不尽如人意。从消费者层面看，“一低”现象突出，“一低”是指“消费者满意度低”。 2012 年，广州市一项食品安全满意度调查显示，被调查者满意和比较满意的比例仅占11%，认为一般的比例为42%，不满意的比例高达46%。此外，南京市一项相关调查发现，52.3% 的被调研者表示对食品安全不满意，12.3% 表示非常不满意，仅有11.7% 表示满意，14.7% 表示不关注。

食品从研发、生产、销售到消费，环节之多、过程之复杂一定程度上增加了食品安全问题的出现概率。安全问题频出、治理效果差是受多重因素综合影响的结果，其中，时代背景影响下参与主体间各自为阵的管理治理方式在很大程度上制约了治理效果。例如，政府出台的政策法规不甚符合食品企业的实际要求，导致政策执行难度大；企业忽视公众的切实需要，自拟看似合理可行的治理标准；新闻媒体片面报道食品安全问题，盲目扩大安全事件的社会影响。由此可见，时代背景是形成食品安全问题的环境原因，食品安全供给主体各自为阵、缺乏有效整合是导致食品安全问题频发的主要诱因。

图1 食品安全的本质及原因

1. 时代背景：食品安全问题的环境原因

其一，经济环境失调。改革开放以来，中国用三十多年的时间快速发展经济，完成了西方国家上百年才达到的发展速度和规模。相应地，西方国家在不同时间渐次出现的食品安全问题，在中国当前一段时期内比较集中、突出地显现出来；消费结构差异是中国食品问题频发的另一个经济环境原因，中国是食品生产和消费大国，十三亿人口的消费结构异常复杂。各种质量的食品都存在着销路，为满足各类消费需求，不同层次、口感、品相、营养的食品应运而生，其安全性成了食品安全监管的新难题；此外，中国城乡差距和地域差距相当明显，客观上给伪劣食品提供了生存的空间。其二，生态环境恶化。食品安全问题与环境科学并非泾渭分明的独立领域，两者息息相关，食品安全问题主要来自食品添加剂、化学污染、农药残留、兽药残留、生物因素五大方面的安全隐患。近年来，相关研究表明，环境污染尤其是水污染、土壤污染及生物污染是导致食品安全问题的主要环境因素，相应地，这三类环境污染在食品安全问题体系里各自形成了化学污染物、农药残留及生物因素。生态环境的恶化直接在源头影响食品安全，原材料存在安全问题，保证食品安全就犹如空中楼阁。

2. 政府层面：相关监督管理力量缺失或缺位

其一，法律体系不完善。中国关于食品质量安全的法律法规虽然数量较多，但因分段立法，条款相对分散，单个法律法规调整范围较窄，食品安全标准与食品安全问题存在脱节现象。其二，监督管理不力。目前，中国食品安全监管仍存在管理职能重叠、部门利益分割、部门与部门间协调困难、管理成本高、效率低下的现象，地方保护主义、相互推诿扯皮等现象也十分常见。其三，奖惩机制不合理。中国食品安全监管工作比较滞后，监管工作重审批、轻监管，处罚力度不够，执法缺乏威慑力，企业违法成本低，客观上助长了食品安全违法违规行为的发生。此外，政府部门在引导食品企业承担社会责任方面的角色较为缺位，对食品企业激励不明显，对企业信用等级缺少划分，对违法企业“黑名单”公布不及时甚至隐瞒等行为导致政府宣教失灵。

3. 企业层面：食品企业自身安全意识与能力缺失

企业责任意识匮乏、自律精神欠缺、安全能力有限是导致食品安全问题产生的内部原因。其一，企业诚信失范。食品生产经营者的诚信问题是食品安全的关键，市场越发达，诚信就越重要。食品属于体验商品，其质量尤其要靠生产经营者自律，但当前部分经营者的食品安全自律意识和法律意识还非常淡薄，以危害他人身体健康和生命安全为代价，获取不正当利益。其二，企业心态失衡。综观近年来发生的毒奶粉事件、地沟油事件等，除去责任人主观上的无知，更多体现的是企业心态的失衡和道德的腐败。法律法规在某些领域的无力给许多违法经营者游走于合法和违法之间的灰色地带提供可乘之机。其三，企业能力不足。中国食品企业大多是小微型企业或手工作坊，“小、散、低”的格局、有限的资源是其显著特征。诸多食品企业无法投入大量资源到安全控制中去，由此造成安全生产技术不足、质检能力低下、运输及保存方式落后，这些企业往往成为食品安全问题的多发地带。

4. 其他层面：消费者安全知识薄弱，媒体监督模式落后

整体而言，当前中国消费者的食品安全意识还较为薄弱，缺少应对的知识和手段。从之前的“苏丹红”“三聚氰胺”到近期的“瘦肉精”“明胶”，短时间内一起接一起食品安全事件的曝光，让不少中国老百姓在面对食品安全问题时胆战心惊。国内消费者异常关注食品安全问题，但是实际上，消费者对食品安全问题作出的诸多反应，仍旧是一种较为被动被迫的行为。公众甚少主动关心食品安全或者关注饮食健康类知识，缺少辨别食品质量高低的能力。此外，充当食品安全报道急先锋的媒体在食品安全监管过程中充当着多重角色，它既是食品问题的发现者、报道者、揭露者，还是解决方案的推动者。回顾近年来中国大大小小的食品安全事件报道，可以发现它们基本上遵循几近相同的传播模式：“发生问题——媒体曝光——相关部门介入——查处、检验、定性——相关责任人受处罚”，媒体报道往往发挥出“亡羊补牢”的作用。但是，中国新闻媒体还缺乏规范性，部分媒体公正意识薄弱、监督方式落后。往往表现为过分夸大或故意隐瞒食品安全事件的真相和影响，缺少对事件处理的后续报道，由此加大了问题治理的难度。

【作者】 易开刚； 范琳琳 【机构】 浙江工商大学旅游与城市管理学院； 浙江工商大学工商管理学院