基于全面责任管理的食品安全治理的理念变革

2013 年12 月23 日，中央农村工作会议强调，对待食品安全问题必须正本清源，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。但传统的治理方法往往很难做到治本、治源、治深、治久。通过上述归因发现，食品安全问题本质上是食品供应链上各利益相关者的社会责任问题，如果利益相关者各负其责、环环相扣，食品安全目标就能够有效实现。

因此，食品安全治理应是多元主体协作的开放式治理，其对应的食品安全治理手段应规范化和可操作化，针对食品安全的现象与归因，开展改善现状、摆脱困境的监管机制，内外部主体互动治理机制，前期监督、后续奖惩的治理机制等，通过内与外、前与后的全面兼顾，创新食品安全治理机制。此外，针对不同企业，食品安全治理机制应充分考虑企业实情，将食品安全治理与企业发展的独特性结合起来，根据“普遍性+ 特殊性”原则，有针对性地创新食品安全治理途径。基于全面责任管理的食品安全治理不同于以往治理的单一性，强调的是多主体、多手段、多环节、多过程的立体式治理，其治理理念需要全面创新与变革。

一、治理目的变革

食品安全治理目的应由“ 短期治理”转向“ 长期治理”、由“ 表面治理”转向“ 根源治理”。基于全面责任管理的食品安全治理与传统的食品安全治理方式有较显著区别，以往大多是单一行动、针对特定环节，其治理手段较为单一、治理过程较为短暂。在全面责任管理理念指导下，食品安全治理要求更高，治理格局需要每个参与主体间具备高度的合作精神与意愿，并且需要对价值链的每一个环节全面实施监控管理，兼顾食品安全的所有方面① ，因此治理过程相对复杂、治理时间相对较长。基于以上区别，全面责任管理视角下的食品安全治理目的也需相应调整。食品安全问题治理机制复杂，要想协调各个主体协同治理，就必须开展长期活动，避免短期化的治理行为。因此，相对于以往的短期治理，基于全面责任管理的治理目标首先应该定位于长期治理；相对于以往的表面化治理，基于全面责任管理的治理目标还需聚焦于根源治理，需要从根源发现问题、解决问题，注重“治本”而非“治标”，避免表面化治理造成的资源浪费和无效、短效。

二、治理主体变革

食品安全治理主体应由“政府主导”转向“企业主导”、由政府“一元垄断”转向“ 多元参与”。食品安全治理不同于食品安全监管，食品安全监管的主体主要是政府及其相关机构。传统的食品安全治理理念片面地把监督当治理，监督的主体是政府，政府直接规制，垄断监管活动，然而食品安全治理的主体应是多元化的，它包括政府、企业、消费者、新闻媒体等，其核心主体是食品企业。② 由于地方保护主义过重、监管者“捂被子”、监管者不作为等原因，政府也会像市场一样出现失灵，再加上法律的不完备性，如果单纯依靠政府难以实现对食品安全的有效治理。构建以企业为主导的多元主体协作治理模式，实现企业、政府、新闻媒体与消费者的互动与合作，使各个独立行为主体互相博弈、互相调适、共同参与合作，提高食品安全规制政策的执行效率，对于化解食品安全问题具有重大意义。因此，应该构建一种以企业为主导，以政府、第三部门、媒体与消费者等多元主体共同参与的食品安全治理模式，打破传统的以政府主导的“一元垄断”模式。

三、治理时机变革

食品安全治理时机应由“事后处理”转向“事前预防”、“后期管理”转向“前期监督”。食品安全问题的改善是一个复杂的过程，不是单一主体在短期内就可以解决的，食品安全治理不仅要“治”还要“防”，不仅要“管”还要“监”。食品生产与销售的环境多变、过程复杂、主体众多等因素决定了确保食品安全是一项艰难的活动，仅仅依靠某一主体在短期内根治食品安全问题的概率极小。传统的食品安全治理模式的主要流程是“发生问题——媒体曝光——相关部门介入——查处、检验、定性——相关责任人受处罚”③ ，在食品出现重大安全问题、造成恶劣的社会影响之后被媒体曝光，才会引起社会各界的广泛关注，有关部门才会对相关涉事者进行处理，这种做法虽然起到一定的震慑效果，但是并不能弥补食品安全问题造成的损失。所以，食品安全治理的最终目的不是“治理”，而是“预防”，不是“管理”而是“监督”，力争做到在苗头发现并解决即将出现的问题，走出事后重视的怪圈，坚决贯彻以防为主、以治为辅；以监为主、以管为辅的治理模式。

四、治理方式变革

食品安全治理方式应由“违法受罚”转向“守法有奖”，由“被动抵触”转向“主动合作”。食品安全的治理方式是影响治理效果的重要因素，对症下药的治理方式往往可以起到事半功倍的效果，反之，则会功亏一篑。中国治理食品安全问题的传统方式主要包括金钱处罚、法律责任追究及停业整顿等，事后处罚虽然可以解决一时问题，但也会引起一些负面效果，并不能治本。处罚力度过轻，起不到预期的效果，处罚力度过重则会消耗企业发展的能力。要达到有效治理的目的，必须建立一个合理的治理方式，转变治理手段。政府及相关部门要对食品安全责任履行效果显著的企业进行奖励（税收优惠、信息公告、财政奖励等），对出现食品安全问题的企业，在处罚的同时帮助它们找出问题的根源，并协同解决问题，变“罚”为“奖”，奖罚结合，调动企业主动发起食品安全治理的积极性，消除由惩罚带来的“被动抵触”情绪，力争企业与政府、新闻媒体、消费者形成“主动合作”的共治格局，避免由处罚的治理方式带来的恶性循环。

五、治理环节变革

食品安全治理环节应由“单一环节”转向“多个环节”，由“后链治理”转向“全链治理”。食品企业的供应链环节众多，每一环节的稍稍疏忽都可能导致食品安全问题的产生，单一环节的食品安全治理模式已不能满足消费者对食品安全的高层次要求。比如奶粉行业强调生产工艺如何先进、配方如何适应中国婴幼儿，但这些并非消费者关注的焦点。消费者选择国外品牌奶粉，更多是因为青睐洋奶粉背后纯净的空气、无污染土地上生长的牧草和健康奶牛所产生的高质量奶源，所以构建多环节的全链治理模式已刻不容缓。企业应该把政府、消费者、媒体及供应商都纳入到食品安全治理的供应链各个环节当中去，打破传统的政府垄断的治理格局，建立起以企业为核心主体、其他参与主体各司其职的治理模式，发挥企业的核心主导作用，利用政府及媒体的推动作用、消费者的选择作用，全方位、多环节、立体式对食品安全展开治理，做到预防为主、监督为辅、处罚次之的递进式全链治理，力争杜绝食品安全问题的出现。

【作者】 易开刚； 范琳琳 【机构】 浙江工商大学旅游与城市管理学院； 浙江工商大学工商管理学院