基于全面责任管理的食品安全治理的机制创新

确保食品安全是价值链上不同主体、同一主体不同时期的主要任务与目的，也是食品企业持续发展的途径、消费者饮食健康的保障、社会安定的前提。基于全面责任管理的食品安全问题治理涉及全过程、全方位、全主体的立体式治理方式：监督管理覆盖从研发到消费每一环节；治理内容涉及食品问题的方方面面；参与主体包含企业、政府、消费者及媒体等。因此，在全面责任管理理念指导下，食品安全问题的治理机制需要创新。

传统治理机制是参与主体各自为阵、缺乏沟通的单向静态治理 ，主要体现在两个方面：第一，信息沟通效率低下。从纵向来看，供应商间供应竞争、食品加工企业间销售竞争、政府部门间政绩竞争、媒体间观众的竞争都直接导致食品安全治理信息在纵向上的封锁；从横向来看，处在同一食品价值链上的所有主体间缺乏合作的精神，各参与主体单纯的考虑自身利益，在食品安全治理的问题上，主要关注是否损害自身利益，并未从全局的角度考虑，导致食品安全治理信息的横向流通受阻。第二，单向的食品安全治理方向。

传统的食品安全治理机制表现为单向治理，政府、媒体、消费者监督企业，企业监督供应商，媒体监督政府，这种单向模式传递的只是食品安全治理责任，忽略了食品安全治理利益，这对食品企业及其供应商是不公平的。这种方式相当于把食品安全问题的责任都归结于企业及供应商，而政府、媒体、消费者只享受食品安全治理带来的利益而不对食品安全问题承担责任，这不可避免地会强化主体间的矛盾，影响治理效果。传统治理机制的不合理是导致食品安全治理效果低于预期效果的主要原因之一，机制问题直接增加了治理对策的实施难度。从现实角度考量，为了提高食品安全治理的效果，必须进行机制创新，突破单一静态治理机制的弊端，形成双向动态的治理机制，实现食品安全治理的“内外兼备”“前后协调”。通过促进信息高效传播、强化各主体间沟通合作、协调责任和利益的双向传递，在全主体、全方位、全过程的全面责任管理下形成食品安全治理机制，各主体间要打破各自为营的治理格局、突破条块式责任分割机制，建立双向动态治理机制，注重主体间的合作共识、强调信息的流通、责任和利益的协调，避免责任管理漏洞，力求食品安全治理是无缝之网，避免出现食品安全问题。

双向动态治理机制的首要特征是信息流通的高效性，信息流通是食品安全治理的基础，也是对食品安全治理所有参与主体的基本要求。

首先，同类主体间（如食品加工企业间等）要转变小我思想，减少对竞争者的消息封锁，加强纵向主体间沟通与协作，减少信息不对称现象，提升整个行业的食品安全治理水平。其次，处在价值链上下游的参与主体间要突破低层次的博弈，由竞争转变为合作，加强横向主体间交流与合作，避免食品安全治理漏洞。 此外，媒体要加强信息披露的力度，以客观公正的心态开展监督活动；政府要完善政策法规、加强执法力度，为食品安全治理营造良好环境；消费者要主动学习食品安全有关知识，强化自身的参与权利，提升鉴别能力。




图1 食品安全治理机制创新

图2 食品安全双向动态治理机制

双向动态治理机制的另一个特征是治理的双向性，也就是责任流向和利益流向，每一个主体都有双重身份。政府在对企业监管时，除了是处罚者，还是奖励者，运用税收政策等激励企业食品安全治理的积极性；媒体不仅仅是负面新闻的披露者，也是正面消息的发布者；企业除了是供应商监督者，还要是食品安全的践行者，供应商的支持者（资金支持、批量订货等）；消费者不但是食品安全的要求者，还是企业产品的购买者和推荐者。这种责任和利益双向流动的治理模式，很好地用利益化解了监管者和被监管者间由于食品安全责任引起的矛盾。此外，双向动态机制还强调治理的循环，首先是治理责任的循环，在每一个治理循环中，各参与主体通过相互沟通与协作，解决现有的食品安全问题、预防潜在食品安全问题，还未解决的问题进入下一个循环过程，打破治理的短期化格局；其次是治理带来利益的循环，食品安全治理是参与主体协同开展，所以治理带来的效益也要在参与主体间合理分配，打破单一参与主体独享成果的格局。通过治理机制的创新，解决原有治理机制的弊端，形成操作性强、持续性强的治理机制，真正体现全面责任管理下食品安全治理的方向。

1. 供应商：建立安全供应系统，解决食品安全源头问题

原材料的供应是食品价值链的第一个环节，也是食品安全问题可能出现的第一个环节，但也是最易被忽视的环节。食品安全，首先是“产”出来的，要把住生产环境安全关，治地治水，净化农产品产地环境，切断污染物进入农田的链条，对受污染严重的耕地、水等，要划定食用农产品生产禁止区域，进行集中修复，控肥、控药、控添加剂，严格管制乱用、滥用农业投入品。源头的安全问题得不到解决，后续的努力都是白费，所以，解决食品安全问题的第一步就是要加强对供应商的控制。但是在中国，由于供应商大多是小而散的个体农户，由于技术、能力及经验的不足，不仅供应原材料的安全度不高，而且难以管理。针对这种情况，首先，政府要加强对农业的投入，提高农民的收入，加强技术培训；其次，食品加工企业要转变思想，把供应商（农户）看作合作伙伴而非竞争对手，向供应商提供技术、资金及人才支持；最后，原材料的供应商（农户）要加强自律，确保自己在逐利的过程中严格按照法律规定和行业规范来供应原材料，加强安全供应，把好食品安全的第一道防线。

2. 食品企业：建立内部自检系统，解决食品安全治理中心问题

食品企业在食品安全治理机制中处于中心位置，也是食品问题产生不安全现象的主要环节。食品企业自我检测工作是食品安全的保障，也是发现食品安全问题的首要方式。因此，企业必须要建设一个布局科学化、技术现代化、模式完整化、系统健全化的全方位自我检测系统，确保食品中心环节的安全。首先，企业要加强对自我监测重要性的认识，加大安全检测人力、物力及财力的投入，建立现代化食品检验检测中心，完善自我检测设施建设，力争及时发现并解决问题。其次，要加强科研创新与人才储备，全面加强企业自检系统的自我创新与更新换代的能力，充分调动科技人员的积极性与主观能动性，紧抓人才发展与储备，积极培训企业员工，提高监测人员专业水平，确保原料采购、生产加工、储运等环节的安全，尽力减少食品安全问题出现的频率。最后，要建立切实可行的双向沟通机制，在提升自我检测能力的过程中，与合作机构互派人员进行学习与调研，与消费者开展多元化、多样化的交流活动，与媒体及政府实现积极互动和信息互联互通，确保责任和利益双向流动，提升企业自检能力，化解各食品安全供给主体间由于食品安全责任引起的矛盾。

3. 消费者：建立外部参与系统，解决食品安全末端问题

消费者相对于其他食品安全供给主体来说，地位比较特殊，因为他们是食品消费者，是食品安全的最终需要者，虽然处在食品安全治理链的末端，但是消费者具有选择权，其在食品安全治理过程中的作用不容小觑。消费者相对于企业来说，力量薄弱，不足以与企业相提并论，所以消费者应主动建立外部参与系统，产生抱团取暖效果，确保自己在食品安全治理中的作用被发挥出来。笔者认为消费者的外部参与系统应该包含三部分内容：一是消费者食品安全知识学习组织，消费者应自发形成这样的组织，专门研究与学习有关健康及食品安全的知识，转变思想，扭转食品安全认识误区；二是消费者监督组织，该组织主要的任务是对食品企业监督，消费者自觉集聚形成合力，避免单个力量薄弱的困境，对企业生产、储存、运输及销售等外部监督活动，给企业带来巨大的约束力，迫使企业严格遵守标准；三是消费者索赔组织，这个组织是对前两个的补充，如果在各种治理手段都使用之后，还是出现了食品安全问题，那么消费者就可以通过该组织向企业索赔，该组织也尽力为消费者争取最大额度的赔偿，这样既可以给消费者补偿，也可以对企业进行鞭策。

4. 政府：建立全面监管系统，解决食品安全治理环境问题

食品安全，也是“管”出来的，环境问题是食品安全问题的主要诱因，而经济发展的失调及生态环境的恶化是直接诱因；法律体系的不完善、监督管理不力及奖惩机制的不合理是食品出现安全问题的三大推动力量，这些都是食品安全问题的宏观原因，只有政府能解决。所以，首先，政府要完善法律法规，第一是加强对经济发展及环境保护方面的立法，消除食品安全问题的诱因，第二是加强食品安全方面的法律法规，让食品安全治理有法可依、有法必依。其次，政府要加强对食品安全的监督，从全面的视角出发，对食品加工企业、供应者、媒体、消费者进行监督，确保食品从农田到餐桌的每一个环节都被控，提高各个部门之间的职能划分、权力配置以及职责分工明晰度，确保监管部门之间没有任何“模糊地带”或“真空地带”，消除各部门扯皮和不尽责的弊病。最后，政府要加强对食品安全的管理，建立高效的投诉渠道，降低协调成本，创新激励机制，鼓励各主体通力合作、主动参与、对自身负责，加快形成全社会共治格局，主动改善食品安全现状，加大违法处罚力度，力争形成覆盖从田间到餐桌全过程的监管制度，建立更为严格的食品安全监管责任制和责任追究制度，使权力和责任紧密挂钩。

5.媒体：建立高效传播系统，解决食品安全治理监督问题

新闻媒体是推进食品安全工作的一支重要力量，在食品安全治理众多主体之中充当的是信息流通与传播载体的角色，是食品安全治理的信息披露主体，所以媒体要充分利用自己手中的职权，从舆论道德、法律法规方面对食品安全治理进行鞭策。首先，新闻媒体要建立快速有效的信息传播机制，积极、主动做好食品安全宣传教育工作，及时报道食品安全工作取得的成绩和面临的问题，确保信息及时有效地传播到社会各界，发挥信息传递功能；其次，要加强新闻从业人员的职业素养，以客观的角度对食品安全问题报道，确保报道内容的真实有效性，确保媒体从业人员的公正性，杜绝恶性炒作、片面化报道现象，为推动食品安全工作营造良好的舆论环境；最后，要利用信息的传播机制，把出现食品安全问题的企业公布于世，并大力报道各地各部门加强食品安全监管的举措和成效，有效提高公众自我保护意识和防范能力，促进政府工作、保障公众知情权、维护人民群众根本利益，发挥舆论监督功能。结合上述几点，不难看出新闻媒体发挥自身作用的前提是做到真实、高效、公正、全面。

6. 协同：建立责任追溯系统，解决食品安全治理问责问题

食品安全治理只能降低安全问题出现的频率，并不能杜绝食品出现安全问题。食品安全问题产生之后，谁该对此事负责，政府要追究谁的责任，消费者该找谁索赔，这些都是很现实的问题。为了解决这类问题，我们需要从全新的视角来重新审视食品安全供给制度，建立责任追溯机制。根据全面责任管理的思想及治理机制的要求，责任追溯机制的建立也需要协同合作，企业提供物质基础，政府提供政策保障，媒体提供信息资源，消费者提供反馈信息，依靠信息化的管理手段，建立食品的信息跟踪机制，对食品从原材料到成品再到被食用的整个流程的安全进行监控。力争做到在食品安全问题出现后，能以最快的速度明确问题的根源所在，在严厉处罚相应责任人的同时提出合理的解决办法，做到从农田到企业、从企业到餐桌的食品流通过程的每一环节都有从农户到经营着、从经营者到消费者的相应负责人，让网络治理当中的每一主体从思想上不想、机制上不能、体制上不敢违反食品安全的底线，实现从内到外、从前到后的食品安全的动态、开放式治理。

【作者】 易开刚； 范琳琳 【机构】 浙江工商大学旅游与城市管理学院； 浙江工商大学工商管理学院