通过国际产能合作解决我国产能过剩问题

在经济发展新常态的背景下，寻求国际产能合作，是我国解决产能过剩问题的一种新思路。美国四次国际产能合作历程，为我国提供了化解过剩产能的经验。
【作者】 王本力； 张海亮； 曾昆 【机构】 赛迪智库原材料工业研究所

2015年5月，国务院公布《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，提出将钢铁、有色和建材等作为重点行业，推进国际产能合作，实现我国经济提质增效升级。随着我国经济进入新常态，通过扩大投资和刺激国内需求来化解过剩产能的回旋余地有限。在新形势下，寻求国际产能合作，是我国解决产能过剩问题的一种新思路。

国际产能合作——新常态下的新思路

2013年9月和10月，习近平总书记先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议（简称“一带一路”）。“一带一路”沿途65个国家中，35个以上国家的人均GDP 刚达到3000多美元，而中亚各国的人均GDP低于2000美元，许多国家尚处于工业化和城市化初期，迫切需要实现经济结构调整，建成全面工业体系，以图在全球价值链上占有一席之地。“一带一路”沿途许多国家工业基础薄弱，基础设施建设投入较少，基础设施落后，制约了其产业的发展，亟须基础设施领域的合作。

与此同时，经过多年发展的中国已进入工业化中期，拥有钢铁、水泥、玻璃、有色等优势富余产能，装备水平位于全球产业链中端，性价比较高，具有很强的国际竞争力，同很多国家形成互补关系。推动国际产能合作，在促进当地经济和社会发展的同时，将进一步深化沿途国家间的产业分工与合作，形成紧密的“一带一路”利益共同体。

另外，我国原材料工业产能利用率偏低。2014年，我国钢铁、水泥和平板玻璃的产能利用率约为70.69%、70%和61.2%，明显低于国际通常水平。随着我国经济增长出现结构性减速，GDP增长率降至7%或者更低，原材料工业的生产、消费和投资将进一步放缓，产能过剩已成为制约我国原材料工业发展的顽疾。然而，我国原材料工业过剩产能多为优势产能。例如，我国95%以上的水泥企业已经完成技术升级改造，实现了98%的水泥由新型干法生产线生产，技术、装备、环保指标等均处于世界先进水平。“一带一路”每百亿元基础建设投资大约需要33万吨钢材、200万吨水泥，然而沿途国家多不具备这方面的生产实力。我国钢铁生产成本和规模均优于“一带一路”沿途国家，印度、马来西亚、印度尼西亚、泰国等国家都希望我国提供技术工艺和设备。如果将我国的优势富余产能与“一带一路”沿途国家合作，必将为我国原材料工业的国际产能合作提供保障。另一方面，积极参与国际产能合作，有利于我国企业吸收其他国家的先进技术，促进企业提质增效，为原材料工业转型升级提供支撑；同时还将倒逼企业加快改革与创新，加速国际化进程，带动我国技术、标准和服务走出去，培育新的外需增长点，提升企业整体竞争力。

目前，我国已经与哈萨克斯坦、卡塔尔和塔吉克斯坦签署了共建“一带一路”合作备忘录；与土库曼斯坦签署了《中华人民共和国交通运输部和土库曼斯坦经济发展部关于交通运输领域合作基本原则谅解备忘录》；与巴基斯坦签署了460亿美元的投资计划，建设连接我国新疆喀什和巴基斯坦瓜达尔港的中巴经济走廊；与哈萨克斯坦签署了100万吨/年综合钢厂项目合资公司备忘录。据统计，2014年我国对外承包工程新签合同额达1917亿美元，其中“一带一路”沿途国家的规模超过1000亿美元，占56%左右。

推动国际产能合作，将有助于消化我国原材料工业的过剩产能，助力原材料工业转型升级，提升我国的国际竞争力。一方面，随着我国经济发展进入中高速增长的新常态，本轮产能过剩很难依靠内需增长化解；而不同国家由于资源禀赋和经济发展水平不同，一国的过剩产能，对于其他国家而言可能并不过剩，甚至是迫切需求的。国际产能合作成为化解我国原材料工业过剩产能的关键出路。

美国四次国际产能合作先例

利用国际合作化解产能过剩并非我国一家独创。作为世界上头号发达国家，美国在工业化过程中经历了四次产能走出去，促进了美国和相关国家产业结构的升级，加速企业在全球的分工与合作以及跨国公司的形成，对世界经济发展产生了深远影响。剖析美国在国际产能合作的做法，有助于为我国众多希望通过“走出去”化解过剩产能的企业提供宝贵的经验和建议。

美国首次产能走出去发生在二战期间。为满足战争需求，美国国内工业迅猛发展，产能扩张了大约50%。到1948年，美国已占有世界工业产量的53.4%、出口贸易的32.4%和黄金外汇储备的74.5%，国内产能严重过剩，而欧洲各国由于战争的破坏，急需各种原材料和工业产品。美国政府通过“马歇尔计划”（1948年至1951年），将钢铁、纺织等传统产业转移到欧洲等地，在国内重点发展集成电路、精细化工和汽车等资本密集型产业。

20世纪50年代至60年代，第三次科技革命使美国国内产业结构发生重大调整，美国开始对日本、联邦德国和加拿大进行海外投资和资本、技术输出，将钢铁、纺织等传统产业转移出去，从而形成了第二次国际产能合作高潮。通过此次产能走出去，美国在集成电路、精密机械、精细化工、家用电器和汽车等资本和技术密集型产业逐渐形成优势，并注重发展电子、航天等部分高附加值工业。

20世纪70年代的两次石油危机和70年代中期的世界性经济危机，使美国、日本等西方发达国家高能耗的“重化工业”受到沉重打击，迫使这些国家加快产业结构调整步伐，开始发展以微电子技术为主的知识技术密集型产业，而将钢铁、化工、造船等粗放型“重化工业”转移到亚洲“四小龙”等新兴工业化国家或地区。到20世纪80年代末，产业转移扩展到汽车、电子等实现了技术标准化的资本技术密集型产业，转移的目的地有亚洲“四小龙”、东盟和中国。

20世纪90年代至21世纪初，产业转移的输出地有美国、日本、德国、亚洲“四小龙”，承接的产业输入地主要是中国内地。在这一阶段，美国等大力发展新材料、新能源等高新技术产业，产业结构重心向高技术化、信息化和服务化方向发展，进一步把劳动资本密集型产业和部分低附加值的技术密集型产业转移到海外。

回顾美国四次产能国际合作的历程，会发现为保护美国海外投资利益，推动国内产能走出去，美国主要采取以下措施：实施海外投资保证；提供金融信贷支持；采取所得税和关税优惠扶持；重视对走出去的服务和指导；还有美国企业采取的相关策略。

美国注重海外投资保证。一方面，先后制定了《经济合作法》、《对外援助法》、《共同安全法》等对外投资专门法律，建立海外投资保险制度，并由海外私人投资公司专门执行，不断扩大投资保险的范围和种类，为美国私人海外投资提供外汇险、征用险和战争险等三种政治风险担保。另一方面，积极与世界各国签订双边或多边协议，为美国企业在东道国获得投资经营的非歧视待遇和投资受保护权利。

在金融信贷支持方面，成立专门金融机构——美国进出口银行和海外私人投资公司，为对外投资提供服务。美国进出口银行为美国企业对外投资提供长期买方卖方信贷，此外还提供两项专门贷款支持企业对外直接投资：一是开发资源贷款，用于开发海外资源，特别是用于战略物资的资源；二是私人对外直接投资贷款，帮助企业拓展业务，提高在国外的竞争力。海外私人投资公司作为联邦机构为海外投资企业提供投资保险，对私人投资者提供融资活动，尤其鼓励美国中小企业在发展中国家进行海外直接投资，开发成长中的新兴市场。通过直接贷款、给予美国企业海外投资各种补助，来降低中小企业海外投资成本。

美国政府一贯采用税收优惠来鼓励本国企业对外直接投资和直接经营，主要包括所得税优惠和关税优惠。在所得税方面：一是延期纳税，颁布的《国外利润税法》中规定了税收迟征条款，允许推迟征收美国企业海外子公司的所得税，直到海外子公司所得利润全部汇回国内，实质上为海外子公司提供了无息贷款，默认了美国企业国外应税利润的海外滞留和再投资。二是税收减免和抵免，采用综合分类限额抵免法，对美国企业海外所得按照类别加以归类，根据不同的税率计算抵免限额，直接抵免外国所得税税款。三是亏损纳税冲减制度，海外企业在年度出现正常经营亏损时，该亏损可抵销前三年的利润，同时把所冲销掉的利润对应于以前年度所缴纳的税款退还给企业；也可向后五年结转，抵销后五年的收入，从而少缴税款，弥补企业的海外投资损失。四是与许多国家签订双边协议避免双重征税。在关税方面，一是美国产品出口后在国外进行有效加工制造或装备，再进口时享受关税减免待遇。二是美国贸易政策规定的相关关税优惠，如美国国内利润的征税率高达35%，而跨国企业的实际平均纳税率不超过28%。

重视对走出去的服务和指导。美国白宫、国务院、商务部、贸易开发署、美国进出口银行、小企业管理局等联邦机构开展合作和互动，共同推广美国投资理念，积极拓展海外市场，保护美国海外投资利益。驻外使馆的经济商业情报中心、海外私人投资公司等为美国企业对外投资提供信息情报等服务。例如，海外私人投资公司定期发行新闻通讯和专题报道，举办“企业家精神峰会论坛”、“拓展视野研讨会”，为企业提供发展中国家的经济情况和投资机会等资讯，并对企业进行海外投资项目调查和可行性研究等提供咨询服务，帮助企业交流海外投资经验，促进美国企业的跨国经营。在美国国际开发署的援助下设立“国际经营服务队”，为美国企业培训技术人员，提供技术援助。

为成功进入海外市场，美国企业采取了一系列相关策略，加快产能走出去。一是关注环境保护与社会可持续发展，推行低碳和无碳的经济发展方式。二是有步骤地接受国际劳工权利法，尊重劳工权利、当地社区权利。三是加强沟通，向受影响的当地人及时提供有关信息，避免消极影响，或者提供补偿；四是主动学习适应进入国特有的商业文化，增加本地人才聘用，更好了解本地市场和消费者需求，实现企业“本土化”。五是在具体行动上做好详细调查，细致了解商机、风险以及未来合作方。

我国产能如何走出去

推动国际产能合作具有深远的战略意义，将带动我国商品、产业和资本向海外国家迁移，形成广阔的基础设施建设空间，助力我国企业突破平台期约束，实现成功转型升级。借鉴发达国家的经验和做法，我国产能走出去需要重点关注：

首先，要加强政府引导和推动。一是加强顶层设计，建立国际产能合作指导委员会，结合“一带一路”规划、周边基础设施互联互通、中阿合作、中非合作、中拉合作等，制定过剩产能走出去的中长期发展规划，积极打造国际产能合作示范区。二是充分发挥现有多双边高层合作机制作用，实现我国走出去产能与重点国家发展规划的衔接，发挥双边投资协定作用，利用多边投资担保机构等国际组织维护我国企业利益，建立良好的产能走出去环境。三是严格落实《境外投资管理办法》，做好境外投资的事前服务和引导，加强事中、事后指导、监管和保障；加快出台《境外投资条例》及相关配套政策，推动走出去企业主体多元化，打破地区、行业、所有制限制，促进境外投资快速、健康发展。四是推动国内海关协调，解决二手设备运输到国外涉及到的通关问题。

其次，要加大进行产能国际合作企业的资金扶持力度。一方面支持企业以境外资产和股权、矿权等权益为抵押，通过专项债券及其他市场化手段筹资；另一方面国内金融机构要提高对境外资产或权益的处置能力，开展国际合作，重新布局价值链，增强全球资源配置和抵御风险的能力，为企业走出去提供低成本融资。此外，建议扩大中央财政现有专项资金规模，充分利用对外援助资金，尽快设立产能走出去的专项产业投资基金，积极吸引多方资本助推产能走出去。为保护我国境外投资合法权益，还应完善非经营型风险国家保障体系和境外投资应急援助机制，尽早设立产能走出去风险基金，建立海外投资损失准备金制度，进一步完善中国出口信用保险公司的功能，抓紧签订投资保护协定、司法协助协定、贸易投资协定等政府间协定。

再次，要排除走出去的税收障碍。一是加快签订避免双重征税协定，实现重点国家全覆盖。二是创新工具手段，针对不同形式产能走出去实行有针对性的税收抵免政策，尽早实现我国境内外公司、不同国家和地区公司之间的盈亏互补。三是建立与所在国税收机关之间的相互协商机制，加强与国外税务机关的信息互通，避免我国企业受到不公平待遇或歧视。四是加强涉外税收宣传和调查力度，实地走访有关企业，对政策措施进行深入解读，掌握企业经营情况以及走出去的动向，及时解决企业经营困难。五是加大高层次专业人才培养，提高税收管理的专业性和稳定性。

此外，还需提升走出去的服务能力。建立国际产能合作网站，全面整合政府、协会、商会、企业、金融机构、中介服务机构的信息资源，强化公共服务与保障；建立“外语（尤其是小语种）翻译”信息平台，建立具有翻译能力及意愿的留学生信息库；完善统计监测，加强行业数据收集、整合和分析，为产能走出去的宏观管理和决策提供数据支撑；推进行业协会改革和走出去，发挥好政府与企业、企业与市场、产业链和价值链各个环节之间的沟通和协调职能，建立与国外同业组织的合作机制，实现与国外行业的对接和合作，为企业走出去提供全方位的信息支持和服务。

最后，要提高企业走出去水平。一，企业应充分审视自身优势和发展需求，制定适宜的产能走出去战略，选择针对性国家和项目，规避不具备竞争力的市场，避免“为走出去而走出去”。二，建立全方位的风险管理体系，成立专业化部门开展走出去的预研和储备，完善内部投资决策程序，加强与国内外企业、律所、服务机构合作，借力专业机构降低产能走出去的风险。三，提升企业海外形象，坚持输出绿色高性价比产能，强化合作、避免无序竞争，遵守所在国法律法规要求，尊重当地文化、宗教和习俗，推行本土化战略，积极“融入”所在国。四，构建全产业链战略联盟，加快上下游产业链整合和价值链重建，促进大企业带动中小企业、民营企业与国有企业联合、民营企业抱团走出去，形成海外市场共同体。