深圳药品集团采购改革试点遭遇《反垄断法》

7日，国家发改委官网发出《深圳市卫计委承诺纠正公立医院药品集团采购改革试点中滥用行政权力排除限制竞争行为》一文，引起社会广泛关注。公告指出，根据企业和行业协会反映，国家发改委会同广东省发改委对深圳市卫计委在推行公立医院药品集团采购改革试点过程中，涉嫌滥用行政权力排除限制竞争的行为进行了调查。国家发改委认为，该改革试点导致深圳公立医院药品集团采购市场只有一家经营者，没有竞争，破坏了药品市场正常的竞争秩序，也违背了药品生产企业自主选择配送企业的规定。

10日下午，深圳市卫计委回应表示，市卫计委已向调查组呈交了整改报告，整改思路和措施得到了调查组的认可，目前已执行3项整改措施，确保公立医院药品采购自主权、确保选择药品配送企业自主权，以及确保药品生产企业自主权。市卫计委表示，将边整改边完善，有序推进深圳市公立医院药品集团采购改革试点的后续工作，而第二批集团采购目录的药品也于近期完成谈判议价工作。

违法 导致药品采购市场只有一家经营者

经查，深圳市卫计委存在三个方面违反《反垄断法》的行为。首先是只允许一家集团采购组织（经遴选为全药网药业）提供药品集团采购服务。其次，限定深圳市公立医院、药品生产企业使用全药网药业提供的服务。第三，限定药品配送企业由全药网药业指定。

公告指出，深圳市卫计委的上述做法违反了《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”、第三十二条“行政机关不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”等规定，构成滥用行政权力排除、限制竞争的行为。

国家发改委认为，各个集团采购组织之间存在竞争，才能提供更好、更有效率的服务。深圳市卫计委通过遴选，从符合资质的企业中确定一家集团采购组织，使其他有能力、有意愿提供药品集团采购服务的经营者被排除在外，导致深圳市公立医院药品集团采购市场只有一家经营者，没有竞争，也破坏了药品市场正常的竞争秩序，也违背了药品生产企业自主选择配送企业的规定。

争议 改革采购模式降药价打破既有利益格局

作为全国首批17个医改试点城市之一，继率先推行公立医院药品“零加成”后，深圳推进药品采购改革，降低药品虚高价格。2016年7月1日，经深圳市政府同意，深圳市卫计委下发了《深圳市推行公立医院药品集团采购改革试点实施方案》的通知，率先启动公立医院药品集团采购改革试点探索。改革的目的是把降低药价作为深化医改的突破口，在保障临床用药需求和药品质量的前提下，进一步降低药品采购费用，为医疗服务价格改革腾出空间。

为了避免“唯低价”，在改革方案出台后，深圳市卫计委组织了临床和药学等方面的专家，制定了集团采购药品目录、药品质量层次划分规则、药品剂型整合规则等操作细则，按照“先评质量、再比价格、保障供应”的原则，兼顾深圳市医疗机构临床用药习惯和市民用药习惯，遴选出质优价廉的药品。

根据要求，从2016年7月起，通过推行药品集团采购，实现药品采购总费用降低30%以上。争取到2017年，全市公立医院药品收入占业务收入的比例下降到27％以内。据当时的测算，2015年全市公立医院药品采购总费用接近79亿元，如果能实现下降30%以上这个目标，全市公立医院药品采购总费用一年将至少减少20亿元。

“深圳市卫计委的目的很明确，就是降药价，如果再不对原来的药品采购模式进行改革，药品虚高的价格就永远也降不下来。”深圳某三甲医院相关负责人说，深圳作为医改试点城市先行先试，但因为打破了原来的利益分配格局，反对声和造成的动静很大。

3月30日，在深圳市举办的2017年全市医改政策培训班上，市卫计委透露，深圳委托第三方药品集团采购组织，在保障药品质量安全，并明确采购总费用降幅目标的前提下，已为全市25家公立医院提供“团购”服务，实现“带量采购、以量控价”，在降低药品采购费用的同时，也为医疗服务价格调整腾出空间。目前，第一批478种紧缺药、低价药、小儿用药等临床保障用药已完成集团采购并开始供应。第二批包括化学药品、生物制品、中成药以及基础输液药物等638种集团采购目录药品已完成谈判议价工作。据初步测算，第一批药品综合降价15.8%，部分品种降幅达40%以上。

整改 将不断完善药品集团采购模式

对于国家发改委公开指出的药品集团采购改革试点违法行为，10日下午，深圳市卫计委回应表示，已于2016年12月，经广东省发改委向调查组呈交了整改报告，整改思路和措施得到了调查组的认可，目前已经执行3项整改措施。

一是确保公立医院药品采购自主权。对药品采购平台的选择不作强制性限制，允许25家试点公立医院根据实际需要、药品价格等因素自主选择委托现有集团采购组织（即全药网药业）或在广东省平台采购，扩充采购渠道，促进市场竞争。

二是确保选择药品配送企业自主权。药品配送企业不再由药品集团采购组织（以下简称GPO）单方指定。委托GPO采购的药品，其配送流程调整为药品生产企业从GPO遴选的入围药品配送企业中，自主选择若干家委托配送企业，供公立医院选择；或者公立医院可按照每个品规选择1家配送企业的原则，从中选择1家，确立委托配送关系。

三是确保药品生产企业自主权。允许药品生产企业自主选择现有集团采购组织或其他采购平台向深圳市公立医院销售目录内药品。

同时，按照边整改边完善的要求，深圳市公立医院药品集团采购改革试点后续工作也正在有序推进。第二批集团采购目录以化学药品、生物制品、中成药以及基础输液药物为主的药品已于近期完成谈判议价工作，经专家评审确定供应商并进行公示。

市卫计委表示，深圳将持续修订完善药品集团采购改革制度设计和相关规则，不断完善符合市场运作规则的药品集团采购模式，使其符合《反垄断法》和《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》的规定，推进药品集团采购模式的规范有序发展。同时，深圳将支持和引导符合条件的医药企业或其他机构发展成为GPO，使改革更加符合市场公平竞争原则。

■声音

广东省卫生计生委巡视员廖新波：

政府应监管GPO而非介入采购事务

“一开始我就判断深圳推行的GPO存在极大的政治风险，违反了市场规律进行行政干预，这与国家发改委价格监督检查与反垄断局调查作出的结论是一致的。”此次深圳药品集团采购改革试点“出事”似乎在广东省卫生计生委巡视员廖新波的意料之中。

在他看来，GPO是一个很好的药品采购办法，但应在法律与市场法则下统一。深圳GPO无疑是省级招标的升级版，之所以把它们联系起来，因为它们的本质是一样的：政府控制的有限招标。相比之下，深圳是通过“市场”来操作平台，省级招标是政府自己来做，挂在一个国企平台上。但其共同点是“垄断很浓厚，行政干预很强”。由于缺乏市场竞争，很难达到“性价比最优”这一招标的初衷。事实上，深圳的GPO不是真正市场上的GPO，真正的GPO是GPOs——若干个GPO同时存在，形成竞争态势。

另外，GPO的存在无非就是为了控制药费、耗材等费用增长过快，现在医院的支付方不是政府，而是医保、保险和患者。因此，政府只能充当裁判之角色，制定公平的游戏规则和法律法规，监管GPO的行为，防止市场垄断，而不需要介入具体的产品价格、采购等细节事务中。

深圳市卫计委公卫处处长兼医改办主任李创：

深圳培育GPO是为全国医改探路

“我们看待任何事情都不要仅仅看到事情的本身，而要放在医改的大局、总盘子中去考虑。”对于此次深圳药品集团采购改革试点的“风波”，深圳市卫计委公卫处处长兼医改办主任李创有自己的看法。

他认为，当前药价虚高，过度用药成因复杂，需要多管齐下解决。对于公立医院来讲，通过理顺政府和医院的关系，推进医院管办分开、政事分开、人事薪酬、财政补助、医保偿付、价格管理等体制机制改革，让医院经营管理者责权利相统一，才能最终让医院的公益性价值导向与政府的要求、群众的要求相匹配。而公立医院综合改革后，采购药品权回归医院是必然。医院有了自主经营管理权，必然会自觉努力控制成本，GPO必然会应运而生。未来，药械GPO改革是方向，中国也会有几个超大规模的GPO组织出现。而医改应该坚持政府引导，深圳的改革是为全国医改在探路，深圳培育GPO，这是在培育一种新制度、新模式。

南方日报记者 向雨航 通讯员 深卫信